◆日本至今仍没有明确的移民政策，只是针对在留资格等制定了系列政策和制度

◆2023年4月，日本推出“未来创造人才制度”和“特别高度人才制度”，展开全球抢人计划

◆日本从今年4月1日开始实施“数字游民”签证制度，为吸引从事国际远程办公的外国人提供了便利

◆据日本法务省3月22日公布的数据，截至2023年12月末，在日外国人总数为3410992人，创历史新高

◆日语培训、文化适应、研修机会等需求增加，外国人子女在日接受教育、老人社会保障、租房服务等方面也提出挑战，但日本尚缺乏综合性对策

◆日本“移民政策”的开放性仍然有限，社会环境对外国人的友好度不足

◆日本工资水平吸引力有所下降，澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国等超过日本成为更具吸引力的外籍劳动者就业地。5月9日厚生劳动省发布的数据显示，实际工资已连续24个月负增长

文 | 高鹤

当前，日本少子老龄化和总人口减少并存，其严峻程度被日本人称为“国难”。

1970年，日本65岁以上人口占比超过7%，此后持续攀升，2023年再创新高，达29.1%。与此同时，未满15岁人口占比持续走低。据日本总务省的数据，2023年，包括常住外国人在内的不满15岁儿童人数仅占总人口的11.4%，截至今年4月1日，人数为1401万，占比降至11.3%；备受关注的总和生育率跌至历史最低值1.26。

出生率下降和老龄化加剧同时出现的现象在经济学界被称为“人口悬崖”，其带来的直接后果是劳动力短缺。除了劳动年龄人口占比不断下降，达到历史最低点59.5%以外，有效求人倍率（需求人数与求职人数之比）持续超过数值1的事实更能说明日本劳动力短缺问题。自2014年以来，日本的有效求人倍率均在数值1以上，表明劳动力需求大于供给的状态已持续十年。

因此，长期以来对移民问题处于观望状态的日本政府，近年来也开始致力于积极接收外国人才，但总体来看，日本至今仍没有明确的移民政策，对移民的开放性仍然有限。

态度有转变

长期以来，日本不是移民国家是国际社会的共识。日本政府基本上将移民视为外国劳动者，因此被认为不存在真正意义上的移民政策。

在2018年3月9日的国会答辩中，就日本移民、移民政策的定义以及“不考虑所谓移民政策”的理由等接受质询时，时任首相安倍晋三的回答再次印证了日本政府长期以来避免正面制定移民政策的立场。

日本政府也尚未对移民下定义，未使用“移民”这一词汇，官方统计中常用“外国人”来表述，比如“外国人人口”“外国人劳动者”等。为方便表述，本文使用“移民”“移民政策”等词展开分析，但采用的数据依据其官方表述。

近年来，面对严重的劳动力短缺，日本对待移民问题的态度和立场有所转变。

2018年12月8日，日本国会通过《出入国管理及难民认定法》（简称“入管法”）修正案，面对部分在野党的反对和质问，安倍晋三表示：“人手短缺的问题十分严重，刻不容缓。”

该法案设置出入国在留管理厅，新设两种“在留资格”（居留资格）以接收外国劳动者，即“特定技能1号”和“特定技能2号”。

“入管法”修正案于2019年4月1日正式实施，计划5年内引进345150名外国劳动者，在日本引起巨大反响。虽然日本政府在此次修改法律的过程中一再强调这不是“移民政策”，但其国内存在这就是实际意义上的新“移民政策”的观点。

2023年7月22日，首相岸田文雄在“令和国民会议”一周年大会上致辞时表示：“必须考虑与外国人共生的社会。”他透露，日本政府已制定了“实现与外国人共生社会的路线图”。

即便如此，总体来看，日本至今仍没有明确的移民政策，只是针对在留资格等制定了系列政策和制度。

取得的成效

近年来，日本的一系列政策对于引进劳动力乃至高端人才发挥了一定作用。

首先，“入管法”修正案实施为日本获取较为稳定的外国劳动力来源提供了一定保障。

“特定技能1号”对应满足一定技能水平即可从事的行业，涉及护理、建筑业保洁、建筑业等12个特定产业领域（14个业种），仅允许外国劳动者本人在日本居留5年。“特定技能2号”对应需要熟练技能才能从事的行业，可以带家属且允许更新居留期限，在设立之初只面向建筑业、造船和船舶工业两个领域。

内阁会议分别在2023年6月和2024年3月决定扩大特定技能适用范围，从而进一步放开接收外国劳动者的领域。

厚生劳动省发布的数据显示，2018年在日外国劳动者为146万人，2019年增加至165.9万人，2023年首次超过200万人，达204.9万人，比2022年增长了12.4%，与2019年相比的涨幅为23.5%。

外国劳动者在日本劳动者总量中的占比也从2019年的2.5%上升到2023年的3.0%。其中，持有特定技能在留资格的外国劳动者增长尤为显著，2019年仅有520人，2020年为7262人，到2023年增至138518人。

外国劳动者的不断引入一定程度上缓解了部分行业的劳动力短缺问题，截至2023年12月末，护理行业共计接收12768名外国人。2019年到2023年间，在制造业、建筑业、住宿餐饮服务业这三个人手短缺较为严重的领域，外国劳动者分别增加6.9万人、5.2万人和2.7万人。

笔者在2023年初赴日参加学术会议，也见到成田机场增加了许多东南亚国家面孔的工作人员。尽管目前取得该项特定技能的外国人相对较少，但也足以证明外国劳动者正在逐渐补充到航空服务领域。

其次，以培养就业制度取代饱受诟病的技能实习制度。

日本政府1993年创立的外国人技能实习制度饱受国际社会诟病。2017年11月，基于《外国人技能实习制度规范化法案》的新技能实习制度实施，但工作环境恶劣、工资待遇低、实习生逃跑等现象依然存在。2024年2月9日，日本政府决定废除技能实习制度，重新设置培养就业制度。

考虑到部分职业可以与“特定技能1号”对接，在新的培养就业制度下，部分外国人在最多5年的培养就业工作结束后可以通过考试达到“特定技能1号”人才引进条件，从而实现转型继续在日本工作。

再次，2023年4月，日本政府推出“未来创造人才制度”和“特别高度人才制度”，展开全球抢人计划。

“未来创造人才制度”规定，5年内毕业于世界顶级大学（至少在两个权威机构发布的大学排行榜中位列前100位的大学）的毕业生，可以在日本进行最长2年的求职、创业活动。

“特别高度人才制度”下，“获得硕士以上学位，年收入达到2000万日元以上”或者“工作10年以上，年收入达到2000万日元以上”的研究和技术人才，以及“任职5年以上，年收入达到4000万日元以上”的企业经营者可赋予“高度专门职”的在留资格，享受最快可在1年后申请成为“在日永久居住者”及其他优待政策，而无需再按此前制度计算积分。

两项制度提供的优惠措施具有一定的吸引力，来自中国、印度和东南亚国家的高端人才数量有所增加。据统计，不到一年时间内，“未来创造人才制度”吸引外籍人才排名前五位国家的情况是：越南约2.61万人、中国约1.12万人、缅甸约1.07万人、菲律宾约0.58万人、印度尼西亚约0.48万人。持有“高度专门职”签证的外国人来源地中，中国大陆约1.17万人、印度约1000人、韩国约800人、美国约760人、中国台湾约590人。这些高端人才遍布于各行业，为日本经济注入新活力。

此外，日本从今年4月1日开始正式实施“数字游民”签证制度，为吸引从事国际远程办公的外国人提供了便利。持此签证的人士可携带配偶和子女在日本停留半年之久。居留条件是申请人需提交至少1000万日元的年收入证明，并需购买至少1000万日元的私人医疗保险，以确保在日本期间的生活质量和健康保障。约有50个国家和地区符合条件，包括美国、澳大利亚、德国、法国、韩国、中国香港和中国台湾等。

最后，日本少子老龄化引发的人口危机在个别县市尤为严峻，一些地方政府也推出相应的吸纳外国人才战略。

2023年5月，山梨县提出“实现山梨多文化共生社会构想”。为提高外国员工日语能力，设置了“外国人活跃企业支援补助金制度”。另外，还实施了旨在消灭非法雇用外国人的“外国人劳动环境合理化推进网络”等措施。

高知县2022年制定“确保外国人才活跃战略version 2”，吸引重要人才支撑各产业的续存。为了进一步稳定来自菲律宾、越南、印度、缅甸等国家人才，还向其中一些国家派遣任务团。

山梨县和高知县外国劳动者数量近两年来的增长率都在10%以上。

新的挑战与课题

日本政府通过加紧修改“入管法”、频繁推出各类吸纳人才政策等举措，积极改善劳动力短缺问题，取得一定成效。但也应看到，除以往存在的诸如外国人犯罪率较高、暴力团体扰乱治安等社会问题外，随着在日外国人增加，新政策的执行面临一些挑战，更多潜在问题逐渐浮出水面。

一方面，外国人数量增加给日本社会提出新课题。

据日本法务省3月22日公布的数据，截至2023年12月末，在日外国人总数为3410992人，创历史新高。据国立社会保障与人口问题研究所预测，到2070年，在日外国人口的比例将达到10%。从目前增加的外国人口来看，不仅劳动年龄人口有所增加，15岁以下的孩子和65岁及以上的老人数量也有增加。由此，针对外国劳动者的日语培训、文化适应、研修机会等需求增加，外国人子女在日接受教育、老人社会保障、租房服务等方面也提出挑战，但日本尚缺乏综合性对策。

与此同时，在日非法滞留者数量不断攀升。截至2024年1月1日，在日非法滞留者有79113人，比2023年同期增加8622人。

此外，一些高端人才引进后存在“躺平”现象。比如，在取得永住资格后，一些外国人才便不再按规定在日本居住或者经营缴税，但依然享受儿童补贴等日本国民待遇。类似这样的现象自新冠疫情暴发以来时有发生，日本政府目前针对永住资格尚无再审制度，但最新动向是，日本国会4月初已开始审议关于这方面的“入管法”修正案，出入国在留管理厅已经有针对性地要求部分外国人说明最近一年内未在日本居住和工作的原因。

另一方面，日本“移民政策”的开放性仍然有限，社会环境对外国人的友好度不足。

“入管法”的修改吸引外国劳动者的效果较为显著，但值得注意的是，截至2023年10月引进近14万名外国劳动者，和2019年预设的5年引进345150名外国劳动者的目标还相去甚远。从针对“特定技能1号”设置的在留条件看，在留期间有5年的上限，且有基本不允许家人陪同等限制，始终将这类外籍人才作为暂时停留的劳动者对待。

同时，随着外国人数量的增加，日本国内不乏反对和担忧的声音，日本社会对在日外国人的防备心有所增强。比如，今年1月有三名分别居住在东京都和爱知县的外国人以受到“种族歧视”为由状告日本政府，向东京地方法院提起诉讼，原因是他们因种族、肤色和国籍等多次被居住地警察无故盘问和检查，精神上遭受极大伤害。即便这是日本首例该类诉讼案，但此类问题早已引发在日外国人的不满。

日本在积极吸引外国人的同时，也不断强化各方面管理。比如加强对永住资格的审查。据5月8日公布的最新抽样调查结果，持永住资格外国人存在“逃税断保”的比例高达12.8%，远高于日本国民8%的比例，这必将进一步促使日本加强管理，一些外国人的永住资格可能被取消。

此外，据出入国在留管理厅2024年3月公布的数据，2023年共有1240人因违反“入管法”被取消签证，比2020年增加了10.2%，总数达到历年来最多。

为进一步加强安全管理，2024年3月30日，出入国在留管理厅宣布将于2025年启动外国人信息比对系统，旨在从源头上提高入境审查的准确性和效率，降低非法入境和恐怖主义活动的风险等。

日本还加强了留学生管理与审查。继2019年日本文部省采取不允许对在籍留学生管理不当的大学继续接收留学生的制度后，2024年再出新政策，以地方大学留学生为目标，强调在积极进行企业实习的基础上，与当地就业需求相结合。在4月26日的记者招待会上，日本法务大臣小泉龙司表示，教育机构有必要完善留学生管理体制，适当掌握学生上课和打工的情况。为防止以其他名义留学，对专修学校等的留学生要求的日语能力条件也更加严格，在日语教育机构的最低进修时间从现在的半年以上延长到1年以上。

另外，近年来日本工资水平吸引力有所下降，澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国等超过日本成为更具吸引力的外籍劳动者就业地。虽然日本工资水平已连续上涨二十几个月，但由于物价水平上涨，尤其是自2022年4月以来，除生鲜食品以外的综合物价指数在2%以上已成为常态，5月9日厚生劳动省发布的数据显示，实际工资同比下降了2.5%，已连续24个月负增长，也是1991年以来持续时间最长的负增长。加之近期日元贬值，进口价格上涨还将进一步推高国内物价水平，可能进一步导致外籍人才流向其他国家，尤其是拥有大量高端人才的发达国家来日本工作人数增长更为乏力。